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四川建设旅游强省的战略思考与对策建议
四川大学中国休闲与旅游研究中心主任 成都来也旅游发展股份有限公司创始人
2019-04-15

在“一干多支、五区协同”发展新格局下,2018年末省委十一届四次全会明确提出“要扎实抓好县域经济和文化旅游发展工作”,即“旅游强省和世界重要旅游目的地建设”成为我省重大发展战略,这是一项系统工程。旅游不仅是综合性产业,关乎地方经济发展,而且还关乎城乡发展质量、关乎人民的生活质量、关乎毎个人的素质的提高和每个人潜能的自我发现。四川与世界旅游目的地的差距:一是人才的差距,二是服务水平的差距,三是产业结构差距和地域发展不均衡的差距,四是产品的差距,五是公共服务体系的差距。

一、聚焦度假产业,培育文旅产业高端

一是要优化产业结构。

度假作为产业高端,是我省旅游业转型升级必然方向。一方面必须承认,我省度假产品远远落后于沿海发达省份,已不满足消费分层升级需求;另一方面必须看到,我省度假旅游资源富集度领袖全国,温泉、生态、中医药、避暑、南国冰雪和民族风情体验等领先全国,以山地运动度假为首位优势,康养、乡村、文化、避暑、越冬等关联主题济济一堂,且各市州个性突出、组合理想。

为此,全省亟需统筹开展度假资源普查评价,为度假目的地开发建设、招商引资、产品设计等提供依据。该项工作应体现高度专业性和市场化,其成果将直接影响我省度假产业发展进度和质量。

康养度假是适宜龄段最广、综合绩效最高的度假门类。我省当聚焦用户实效,着力培育运动、医疗等关键门类,率先全面国际接轨,引进产品研发、技术规范、认证标准、人力培训等产业要素,并与“天府旅游名县”政策充分结合,培育全国领先的“大健康+度假旅游”产业集群。

乡村度假是另一个重点门类。传统农家乐已完成培育市场的历史使命,民宿已开始过度资本化,乡村度假呼唤全新“抓手”。结合农村土地制度改革,结合田园综合体和特色小镇建设,在全国率先将乡村旅游升级为乡村度假区。乡村度假区是全球度假市场的顶级产品,而不是一般意义上的乡村旅游,其本质是“乡居”,即诗意地居住在乡村。

山地运动度假是我省禀赋优势最大的新兴门类。我省拥有全球罕见的山水资源组合,并依托成渝城市群提供基础客源和业态支撑。近年来,我国公众健康和生态意识显著增强,健身普及率大幅提升,运动度假市场已具基础,但具备客群进阶培育功能的公共吸引物项目严重不足。我省当统筹引进全天候山地运动中心、户外运动基地、越野跑驿站、国际标准户外小径体系、国际IP户外运动赛事等系列重大公共吸引物,抢占产业先行和高端形象,促成康养、乡村、运动“三箭齐发”的度假旅游产业格局,把四川建成世界顶级的山地度假旅游目的地。

二是要调整空间结构。

对接我省“一干多支,五区协同”的空间战略,将度假产业空间格局落实落深。首先是优化盆地周边地区的交通格局,改变以成都为中心放射状交通体系而盆地周边地区缺乏有机联系的状况,修建环盆周高铁并与沿江高铁接轨,才能全面推进五区协同发展;其次推进盆周地区山地度假地建设,在环贡嘎山、大小相岭、龙门山、大巴山、大娄山南坡区域和青藏高原东缘的较低海拔宽谷地区、攀西地区形成山地运动、阳光康养、冰雪游乐、温泉度假产业集聚区,尤其以环贡嘎山、阿坝州南部地区与都江堰,以及攀西地区等三大区域为核心,构建世界顶级度假旅游目的地,环贡嘎山地区是最容易形成国际顶级度假区的区域,这需要给予规划、交通、投资及政策方面的特别引领;再次是依托成熟的旅游目的地大力发展度假区和度假产品体系建设,使其成为产业结构优化升级和产品融合发展的载体;其四是在区域空间规划和全域旅游规划中,留出大量区域作为公共产品区域,推进自然公园体系建设。

二、深化我省旅游业改革的对策建议

一是统筹要素配置与乡村振兴,解放生产力。

在土地要素方面,“宗地”模式并不适合旅游业特征,往往造成用地指标浪费,大大增加土地成本,在很大程度上倒逼旅游项目“地产化”,投资商无心也无力将资金用于旅游产品打造。这是以城市控制性详细规划的方法规划景区、度假区用地以及以城市建设用地管理办法管理旅游用地导致的不良后果,最终是以房地产绑架旅游业。

针对旅游业发展特征规律,我省可并行推进两点用地政策,有望事半功倍。首先是实施文旅产业点状供地。在浙江省探索低丘缓坡供地政策基础上超越浙江省,在规划控制和环评前提条件下,积极推进改革文旅项目宗地供地改革,以点状供地节约用地指标和土地成本,以土地成本价供地等政策推进文旅产业大发展,解放生产力;同时需推广可移动装配式建筑。其几乎没有现场土方量,拆装运输效率高,全周期生态干扰小,可适配各类旅游业态,设计使用年限可达20-30年,在发达国家普遍采用。现在我国的规定这类建筑可延长至5年,但仍与设计使用年限相差很大,既影响投资意愿,又让政府束缚手脚。为此,应出台新政策,明确可移动装配式建筑不占土地指标,在用地、环评和延长使用期限等方面给予政策扶持,当然废污处理达标是前提,这必将有助旅游业态的创新发展,推动全省旅游新业态的繁荣。

在资金要素方面,旅游项目的融资价值来自供需契合度,这直接决定其土地、房屋等资产的融资变现能力。对适旅用地类型的灵活配置成为保障项目融资能力的前提条件。在合法合规前提下,应鼓励旅游项目开展功能导向的精细化混合用地模式探索。

当前旅游融资制约因素主要有以下几点:一是资产确权。适旅用地构成复杂,特别是选址农村地区的旅游项目,其用地类别包括宅基地、其他集体建设用地、农地、林地、池塘等,在其上的投入如无政府确权保障,就无法形成有效资产,不利于估价和融资;二是资产定价。涉农资产已有公允价格体系,但其作为旅游资源的估值体系尚不健全,通常为一宗一议,且村民集体信息不对等。与此同时,目前尚无旅游资产专业评估机构,且真正懂旅游的投融资人才匮乏,政府可牵头召集专业人才开展试点;三是资产交易。缺乏有效的旅游交易平台,旅游资产及要素交易退出渠道不畅,直接限制旅游项目的融资。上述问题环环相扣,需统筹政策供给,推动有序解决。

由此显见,乡村振兴战略实现真正突破的基础仍是土地制度改革,并需配套金融扶持政策。主要是落实土地使用权流转后资产再确权问题,这样才能真正保护投资者权益,有效推进资本进入乡村;同时推进资产资本化、证券化,保障宅基地流转后实现住宅和度假康养地产的交易,真正实现乡居生活。

编制好乡村振兴规划也是一个关键环节,不能用城市规划的理论与方法去规划乡村,乡村振兴规划也不仅仅是产业发展规划,要解决目前三农问题的各种复杂矛盾,关键要懂农民、懂农村,以农民获益为核心诉求,以城乡生产要素融合为出发点,要像当年毛泽东写《湖南农民运动考察报告》那样深入农村,真正懂得农民,不然规划不好反而带来更多复杂问题。以全域旅游的视野做好乡村规划和建设,是一个重要抓手和工作突破口,让乡居更宜人,乡村全域更美丽,能提供优质旅游服务的乡村,一定是美丽乡村。

旅游业的精准扶贫能力得到党中央、国务院的高度认可和大力引导,当前已进入“2020年全面脱贫”攻坚阶段,我省可以红色、绿色、铜色为代表的“多彩旅游”作为落地之道。我省既是众多革命伟人成长地,又是长征等重大革命事件发生地,还是可歌可泣的抗战大后方,红色旅游资源门类、品味、特色、分布等综合水平领先全国。盆周山地和少数民族地区与红色旅游等旅游资源富集区叠加融合是我省一大特色。但红色旅游多呈线路和点状分布,碎片化分散特征明显。未来当以红色旅游为引导,融合绿色生态旅游、多民族文化旅游,形成一个个规模较大的旅游目的地,特别要针对当前客群偏好,突出活态化红色体验,探索红色旅游社会经济综合收益途径,做好精准扶贫和持续减贫大文章。

二是切实扶持企业与人才发展,激发生产力。

我省旅游业发展所面临的竞争,不但来自全国乃至全球,更来自同以公众闲暇时间为对象,并与时尚文化和先进技术结合紧密的影视、游戏、娱乐、体育等新兴消费领域,亟需以全新产业认知,拓展产业统筹维度,培育文旅企业主体,要充分认识到文创人才和小微企业对于旅游业发展的重大意义。

文化创意是旅游业转型升级的原动力,其转化形态无穷无尽,是拓展旅游体验的根本保障,而人才当然是保障文创能力的关键。然而,相比沿海发达地区,我省文创人才稀缺,且在全省的分布很不均衡。为此,我省应着力打造文创产业高地,确立文创企业标准,进行孵化培育和支持企业发展;切实保护合法经营的文创企业家和高管,并对他们个税实施减免,培育文创企业家群体;同时是文创企业和高新技术企业的,企业所得税减按10%征收。

小微企业维系着旅游市场供需活力。在策划、规划、设计、企划等文旅产业相关智力服务领域,基本均为小微企业,其能力水平十分关键,直接决定着产业整体发展质量。产品丰富程度和迭代频次是旅游目的地保持吸引力的关键,只有“新陈代谢旺盛”的小微企业集群,才能具备如此供给能力。特别是小微企业天然耦合于大部分文旅消费服务门类,是解决城乡就业的关键所在。为此,我省当密切掌握旅游市场动态,及时为小微企业适配扶持政策,提供更多可行通道,使其充满可持续活力。

综上,我省下一阶段的旅游业发展将直面国内乃至国际竞争,要对接国家大政方针,立足顶层规划设计,着眼旅游目的地培育,聚焦体制机制创新,夯实自主发展能力,令旅游业真正成为新时代我省提升经济发展质量和落实人民美好生活的核心抓手。

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