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政府信息公开中的法律问题
泰和泰律师事务所高级合伙人
2018-07-27

《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)实施十年来,从法治层面为社会公众获取信息提供了依据与途径,公众对政府信息公开的关注持续升温,对政府信息公开的需求日益增加,因政府信息公开所引发的各类案件也呈现逐年递增的趋势。同时,随着普法工作的深入开展,社会公众权利意识增长,对政府行政管理透明度和社会公众知情权保护的要求也越来越高。贯彻实施好《条例》,有利于保障公众知情权,维护社会公平正义。

一、当前政府信息公开类案件的普遍特征

根据最高人民法院近年来发布的典型案例,以及我们在执业过程中所处理的政府信息公开类案件来看,涉及国土资源、房地产管理、发展改革、城乡建设规划等部门的案件较多,这些案件有以下特征:一是同一申请人就同一事项,同时向多个行政机关申请信息公开的情形较为普遍,耗费了大量行政资源。二是有的申请人申请政府信息公开,其目的不仅仅是获得知情权,而是为今后的行政复议、行政诉讼、国家赔偿搜集证据材料。三是有的行政机关未按规定的期限和方式答复,有的答复质量不高。

二、政府信息在司法实践中的甄别

政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取,以一定形式记录、保存的信息。处理政府信息公开类案件,首要问题是依法、有效区分政府信息与非政府信息。实践中要注意以下几个方面的问题:

一是申请公开档案信息的问题。对于申请人申请公开的信息属于已经归档、移送档案管理机构保存的档案信息,行政机关可根据档案管理的密级规定、利用的相关限制,给予申请人是否可以从档案管理机构获取该信息的提示。国务院公布的《条例》(修订草案征求意见稿)规定:“政府信息已经移交各级国家档案馆的,应当告知申请人按照有关档案管理的法律、法规和国家有关规定办理。”

二是申请公开历史信息的问题。《条例》施行之前形成的政府信息,也称历史信息,可否依《条例》的规定申请公开?有观点认为,根据法不溯及既往原则,历史信息不属于《条例》调整范围,不可申请公开。但司法实践表明,《条例》所指的政府信息范围,应当既包括《条例》施行前形成的政府信息,也包括《条例》施行后形成的政府信息。

三是申请公开刑事执法信息的问题。对于刑事执法信息,我们认为,其不属于《条例》所称政府信息的范畴,不可依《条例》申请公开。因为,《条例》规范的是行政机关在履行职责过程中制作或获取的政府信息的公开问题,公安机关和国家安全机关虽然也有行政执法职能,但他们作为司法机关制作或获取的刑事执法信息,就不属于政府信息。

四是申请公开政府内部信息的问题。一种意见认为,内部信息是行政机关内部议事材料,不属政府信息公开范围,不应受理;一种意见认为,政府内部信息应区分具体的内容,如该信息设定了特定相对人的权利义务,则应公开。按照《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的规定:行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。

五是申请公开行政管理中的过程性信息的问题。“处于讨论、研究或者审查中”的信息是过程性信息,最大特点是信息内容的不确定性。按照《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的规定,处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。《条例》(修订草案征求意见稿)也规定:“行政机关在行政决策过程中形成的内部讨论记录、过程稿,以及行政机关之间的磋商信函、请示报告等过程信息,公开后可能会影响公正决策或者行政行为正常进行的,可不予公开。”

六是申请公开党务信息的问题。实践中,有的申请人申请公开有关党组织制作或保存的信息。对此,最高人民法院2018年的有关案例认为,“行政机关或经法律法规授权管理公共事务的组织有关信息的公开适用《政府信息公开条例》的规定,而党组织制作的党务信息以及党组织制发的党政联合文件一般不适用《政府信息公开条例》的规定。”

三、政府信息公开案件中的法律适用

政府信息公开案件审理中,行政机关是否准确适用《条例》以及与之相关的《档案法》、《保密法》等是法院审查的重点。

第一,政府信息公开与适用《档案法》的问题。有的行政机关认为其制作或保存的信息已经归入档案,就属于《档案法》调整范围,不属于政府信息公开。而按照《档案法》相关规定,虽然公民、法人或其他组织可以依据《档案法》利用档案资料,但是限制较多,通常档案要经过数十年才向社会开放,利用未开放的档案需要满足一定的条件。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》,并非归入档案就不属于政府信息公开,而是根据不同的档案保管单位加以区分。即,“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的,适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的,依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”

第二,政府信息公开与适用《保守国家秘密法》的问题。《保守国家秘密法》强调国家机关及其工作人员的保密义务,涉及国家秘密的政府信息应当免予公开。但对于哪些政府信息属于国家秘密,有的行政机关未能依法认定。事实上,《保守国家秘密法》对秘密的认定作出了具体的规定,并明确了相应的责任。对于定密责任,该法规定:“机关、单位负责人及其指定的人员为定密责任人,负责本机关、本单位的国家秘密确定、变更和解除工作”。对于是否属于国家秘密的认定权限,该法规定:“机关、单位对是否属于国家秘密或者属于何种密级不明确或者有争议的,由国家保密行政管理部门或者省、自治区、直辖市保密行政管理部门确定”。

第三,政府信息公开与适用《信访条例》的问题。有的申请公开事项,实质是对信访处理情况的咨询,或表达对信访处理结果的异议,《信访条例》已经提供了有关咨询和异议救济的渠道,此类申请公开事项不应属于政府信息公开范围。因此,《条例》(修订草案征求意见稿)规定:“申请人以政府信息公开申请的形式提出咨询要求,进行信访、投诉举报等活动,行政机关应当书面告知申请人不予处理。”需注意的是,在告知申请人不予处理的同时,还应当告知其依照《信访条例》等相关规定办理。

第四,政府信息公开与商业秘密或个人隐私的认定问题。目前,我国法律对个人隐私的概念界定还不够具体明确,现行政府信息公开法律规范也未对个人隐私的具体范围作出规定,导致实践中各行政机关甚至审判机关在法律适用上存在分歧。我们认为,《条例》(修订草案征求意见稿)第16条关于行政机关“不得公开涉及他人身份、通讯、健康、婚姻、家庭、财产状况等个人隐私的政府信息”的规定,将有助于司法实践中有效认定个人隐私的范围。对于商业秘密的认定,《反不正当竞争法》将商业秘密规定为:“不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”。但商业秘密往往涉及较强的专用性判断,增加了司法判断的难度。

第五,政府信息公开中对“生产、生活、科研等特殊需要”的认定。要认定的内容包括:申请人必须是为了自己的利益而行使申请权,如果是为了公共利益或者第三人利益而申请公开,不能够得到支持,不存在公益性的政府信息公开申请;除了生产、生活、科研外,有些与此类似的、同等重要的事项也得到法院认可,如为了提起诉讼的需要。另外,对于“三需要”的性质,有申请资格说和获取资格说两种观点。申请资格说认为,“三需要”限制申请人的申请资格,不符合该条件,就不具有申请资格,可以直接驳回申请;而获取资格说认为,“三需要”并不限制申请资格,不符合该条件也可以申请,只是将由此作出政府信息不予公开的决定。我们认为获取资格说较为合理,是否满足“生产、生活、科研等特殊需要”不影响申请,只影响最终的政府信息公开决定。另需关注的是,《条例》最新修订意见中删除了“三需要”的规定,我们认为这是符合政府信息公开发展方向的。

第六,政府信息公开中对“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”的认定。实践中,行政机关单从主观上认为公开政府信息将危及安全稳定,不能作为不公开政府信息的正当理由。行政机关应当提供相关证据,如果考虑到证据的保密性,可以由法院进行“保密审查”。此外,《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规规定了“社会稳定风险评估程序”,行政机关如果完成评估程序得出确定结论,可以认定为“危及社会稳定”。

四、政府信息公开的发展方向

《条例》施行十年来,我国政府信息公开法治化程度不断提升,近几年政务公开力度也在不断增强。与政府信息公开相比,政务公开的范围更广、要求更高。《条例》有望于今年完成首次修订。我们预计,政府信息公开的要求还会更高。

一是“以公开为常态、不公开为例外”的基本原则不会变,公开的广度和深度将继续扩大。

二是财政预决算、重大建设项目、公共资源配置、精准扶贫、社会救助、环境保护、教育医疗、住房保障、安全生产、灾害预防和救助、食品药品安全、养老服务等方面的政府信息公开需求会大幅增长。

三是决策、执行、管理、服务、结果“五公开”和政策解读回应等方面的要求会更高。

四是社会各方要求政府数据资源集中统一开放的诉求会日趋强烈。

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