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我省自贸试验区探索建设自由贸易港的对策建议
四川大学法学院副教授
2018-07-12

党的十九大提出:赋予自贸试验区更大改革自主权,探索建设自由贸易港。自贸区只是“全面开放新格局”初级阶段,赋权有限,难以适应“更高层次开放型经济”战略要求,需要对标最自由、最开放的自由贸易港。顺应十九大布局,全国各个自贸区纷纷开启全新的开放探索,向最开放、最自由的自贸港迈进。我省自贸区挂牌已过1年,应充分发挥现有优势,全力破解各项难题,抢抓新一轮国家政策机遇,奋力跨越为内陆型自由贸易港。

一、自贸试验区为何要升级

第一,自贸区赋权有限,更高层次开放难以实现。自贸区基本定位是:制度创新高地,非优惠政策洼地,因此,贸易自由化(关税减免)和投资自由化(负面清单)均为国家事权,自贸区无权决定,只能对贸易便利化(单一窗口)和投资便利化(实体设立)进行创新。但在当前国内外背景下,“便利化”创新作用有限,主要原因:一是自贸区进口货物以内销为主,非离岸贸易,受二线高效管住的约束,商品分销进入二线时依然要交税。由于关税减免是国家事权,因此一线放开,二线管住对于内销为主的自贸区而言没有实质意义,货物在一线只是推迟几天交税而已。二是当前国内土地、税收、物流等成本居高不下,美国总统特朗普有史以来最大幅度减税及美联储加息预期,进一步拓展了资本利润空间,使得我国资本外流压力持续加大。而自贸区只针对外资准入便利化进行创新,无权实质性拓展资本盈利空间,招商引资作用有限,因为资本的根本属性是逐利。

第二,自贸区免税不免管,而自由贸易港免税免管。自贸区仍实行通关监管:虽“一线放开、区内自由”,但货物到港后,仍须向海关申报;虽有了“单一窗口”,但企业仍须办理通关手续。而自由贸易港坚守“负面清单+非违规不干预原则,确保最开放、最自由的进出环境,有利于聚集全球要素资源,促进离岸贸易、离岸金融及离岸过境的快速发展。

二、自由贸易港的内涵

第一,自由港的基本定义。“自由港”是一个历史悠久的贸易促进工具,尚无统一界定,主要表述如下:

世界银行:自由港是一特殊经济区域,适合所有类型的经济活动,包括旅游和零售销售,允许现场居住,并提供更广泛的激励和福利。

美国:《自由贸易园区法案》将自由港定名为“对外贸易区”,指一个划定隔离区域,位于进口港或毗连进口港处,任何外国或国内商品,除法律禁止或由管理局规定为有害公共利益、健康或安全外,均可不受美国海关法的限制而进入对外贸易区域。

汪洋同志在《推动形成全面开放新格局》中提出:自由港是设在一国(地区)境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域,是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比较典型的自由港。探索建设中国特色的自由贸易港,打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地,对于促进开放型经济创新发展具有重要意义。

第二,自由贸易港的基本特征。一是营商环境自由,交易成本低微。自由港(如迪拜)被誉为“世界上最方便开公司”的地方,满足《京公约》三个基本要求(境内关外、最少文件要求和被国家立法覆盖,不以税收为目的,向使用者提供多种税负优惠和便利化措施。二是经济全面开放,政府治理极简。自由港实现了“四要素”(贸易、投资、人员、服务)最高程度的自由化和便利化。自由港政府治理机构一般只有三级,甚或两级(孟菲斯、新加坡),即:国家、地方、自贸港管理局。三是严格事后监管和二线监管。为了应对由于宽松环境下不法活动的挑战(走私、洗钱、毒品等),自由港一般被物理围网和封闭管理,并严格事后监管和二线监管。

三、我省自贸试验区升级为自由贸易港的可能性和可行性

第一,我省具有地理区位和政策叠加优势。我省是新一轮西部大开发战略的“领头羊”及内陆开放“桥头堡”,是连接大西南及长江经济带、粤港澳经济圈的战略纽带,是陆海丝路的交汇点,是沟通泛亚、泛欧区域的物流大枢纽。此外,我省拥有1个国家级新区、17个国家级开发区、中国唯一科技城、自贸区等多项优惠政策叠加优势。

第二,双流空港和青白江铁路港客货运稳居全国前列。20181月,双流国际机场已开通航线317条,通达全球五大洲。2017年,双流空港客流量位居中西部第一、全国第四,货运全国第五;蓉欧班列累计开行突破5000列,集装箱货运占中欧班列总量近1/3,居全国第一。青白江铁路港是亚洲最大的集装箱中心站及国内功能最全、最具竞争力的国家对外开放口岸,先后获批多式联运海关监管中心、保税物流中心(B型),整车、粮食大宗商品进口口岸,跨境电商综合试验区。

第三,海港缺失的四川自贸区亦可建设自由贸易港。自由贸易港本质是“免税收、免监管”,与港口类型无涉,可以是空港、铁路港及其组合,如上海“海港+空港及美国内陆枢纽模式。鉴于泸州港水文、吞吐量的限制,我省宜采“空港+铁路港模式。

四、推动我省自贸试验区升级为自由贸易港的六点建议

第一,着力优化“单一窗口”机制。我省目前通过“单一窗口”报关率不到60%,建议各部门协同合作,对标《贸易便利化协定》(TFA),促进单一窗口提质增效:推动单一窗口版本升级(2.0版),大幅缩短通关时间(新加坡10秒);扩容单一窗口功能,实现一次审验;促进三个片区协同联动,适应全国通关一体化;推动与一带一路沿线国家互联互通,优化货物通关流程。

第二,最大限度实现“四要素”自由化流动。货物、服务、资本、人员的自由化流动是建设自由贸易港的四大着力点。货物自由化关键是提升“单一窗口”便利化;服务自由化关键是全面落实“负面清单”准入机制;资本自由化关键是向央行申请本外币自贸账户(FTA账户),实现增量外汇为限的资本项目下自由兑换;人员自由化关键是向公安部申请延长外来人员过境免签时间(上海140小时),扩大过境范围至我省主要景区。

第三,切实破解蓉欧快铁运单物权之困。蓉欧班列运单物权效力缺失已成为其可持续发展的法律障碍。基于实证调研,提出“三步走”建议:第一步,推动各当事方在买卖合同、运输合同、信用证中预设效力及法律适用条款,约定赋予班列运单物权效力及纠纷解决可适用中国法律。第二步,形成可复制、可推广经验后,推动国家出台《中欧班列货物运输法》,通过中国法律的域外适用,将运单物权效力延伸至沿线国家。第三步,伴随中国法律域外适用,亚欧区域形成相关判例后,拟定《欧亚国际货物运输公约》,并与沿线国家磋商签署。从而实现亚欧国际运输法的中国引领,提升我省在“一带一路”实践中的影响力。

第四,努力提升营商环境便利化水平。尽快出台“中国(四川)自贸试验区条例”,公布公开涉自贸区规范性文件,增加透明度与可预期性。深入推进多证合一、证照分离、单一窗口、单一表格商事制度改革,彻底消除“准生不准营”问题。构建全程电子化信息共享新模式,实现“信息多跑路,企业少跑路”,企业注册时间对标经合组织(OECD8.5天时限,打造吸引外资强磁场。搭建多元化争端解决协同服务平台,为自由贸易港建设提供法制保障。

第五,全面深化川港澳合作交流机制。目前,每年一次的川港澳合作活动主要限于投资、旅游、文化层面,对我省自贸区制度创新促进有限。建议充分赋予川港澳合作新内涵,向自由贸易港管理、离岸贸易/金融、国际旅游中转等方面拓展,构建更深层次、更广领域、更高水平的合作交流机制。

第六,积极探索涉自贸职能职权集中行使。目前,我国自贸区管委会与其它职能部门之间权责不明,对很多创新事项没有最终决定权。借鉴国际自由贸易港成功经验,“管委会”不仅是协调机构,亦是审批机构,甚至是唯一管理机构(如迪拜)。具体可由省政府出台决定,把涉自贸职能职权赋予管委会集中行使。

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